Федеральное казначейство

Руководитель Федерального казначейства Татьяна Геннадьевна Нестеренко ответила на вопросы главного редактора журнала «Финансовый контроль» Владимира Большакова, касающиеся задач, стоящих перед ведомством.В. Б.: С 1-го января 2005 года Федеральное казначейство выделено из структуры Министерства финансов Российской Федерации. Что это означает и какие задачи стоят перед вашим ведомством?
Т. Н.: Выделение Федерального казначейства в отдельный орган исполнительной власти соответствует принципам административной реформы, изложенным в Указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 9 марта 2004 г. В соответствии с положениями вышеназванного указа федеральные органы исполнительной власти классифицируются исходя из наделяемых полномочий в сфере государственного управления. В этой связи министерства были наделены полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а службы и агентства наделены правоприменительными функциями, функциями по контролю и надзору, а также по оказанию услуг и управлению государственным имуществом.
   Было бы наивно полагать, что этими положениями исчерпывается цель административной реформы, но данный шаг необходим и направлен на усиление ответственности за результаты в закрепленной сфере деятельности, исключение дублирования функций, исполняемых различными федеральными органами власти, создание прозрачных процедур принятия решений, сокращение административных барьеров, в том числе за счёт формализации (путём издания нормативно-правовых актов соответствующих министерств) правил по осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности.
    Конечно, на мой взгляд, не все из заявленных целей и принципов пока удалось достичь. Но в таком трудном деле, как административная реформа, необходимо время, которого прошло пока не так уж много, да и ментальность и амбиции многих чиновников нужно менять. Однако, не вдаваясь в размышления по поводу административной реформы, а отвечая на поставленный вами вопрос, отмечу, что в соответствии с вышеназванным указом правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета переданы от Министерства финансов Российской Федерации Федеральному казначейству.
    При этом необходимо отметить, что правовое положение всех участников бюджетного процесса, в том числе Минфина России и Федерального казначейства, регулируются не указами Президента, а бюджетным законодательством, центральное место в котором занимает Бюджетный кодекс Российской Федерации.
    Поэтому норма указа относительно Федерального казначейства вступала в силу с 1 января 2005 г. Таким образом, с момента выхода указа и до 1 января 2005 года было отпущено время для внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и Минфина России, регулирующие бюджетные правоотношения. В декабре 2004 года соответствующие поправки в Бюджетный кодекс были приняты, что создало правовую основу для деятельности Федерального казначейства, а также изменило функции Минфина России как участника бюджетного процесса.
    Задачи, стоящие перед Федеральным казначейством, вытекают прежде всего из положений бюджетного законодательства. Это проведение кассовых операций, осуществляемых в ходе исполнения федерального бюджета, осуществление предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса, распределение (по законодательно установленным нормативам) доходов, поступивших в бюджетную систему, между бюджетами разных уровней, осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, своевременное и качественное составление отчётности об исполнении федерального бюджета.
    Очевидно, что для должной реализации этих задач необходимо совершенствовать многие технологические процессы, посредством которых казначейство и выполняет свои функции.В. Б.: Что, по вашему мнению, необходимо для формирования качественной прозрачной отчётности о государственных операциях?
Т. Н.: Во-первых, отчётность – это заключительная стадия учётного процесса. Поэтому для качественной отчётности необходимо совершенствовать учётные процедуры. В этой связи 2004 год был отмечен выходом приказа Минфина России № 70Н от 26.08.2004 г., утвердившим Инструкцию по бюджетному учёту. Данной инструкцией была реализована задача, поставленная Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2003 году». Это объединение бухгалтерского учёта исполнения бюджета и бухгалтерского учёта в бюджетных учреждениях; интеграция с бюджетной классификацией и использование метода начислений.
Учёт, основанный на положениях вышеуказанной инструкции, позволит на основании данных Главной книги формировать отчёт о финансовом состоянии (бухгалтерский баланс), т. е. состояние активов, обязательств и чистой стоимости на отчётную дату; отчёт о финансовом результате, отражающем начисленные доходы, расходы и изменение чистой стоимости за отчётный период; отчёт об исполнении бюджета с выделением данных по кассовым потокам и иным некассовым операциям.
    Согласитесь, что если такая отчётность будет ещё и сопровождаться качественной пояснительной запиской, то информация о результатах финансовой деятельности государства и о государственных операциях становится очень прозрачной.
    Во-вторых, если говорить об отчётности исполнения бюджета, то необходимо учитывать, что она строится прежде всего на базе бюджетной классификации, применяемой при утверждении и исполнении бюджета. Поэтому чем прозрачнее классифицированы ассигнования, предусмотренные в законе о бюджете, тем прозрачнее и будет отчётность.
    В-третьих, качество бюджетной отчётности во многом зависит от профессионализма работников, занимающихся бюджетным учётом, от качественной автоматизированной обработки учётных данных, в конечном счёте от организации учётного процесса на любом уровне и у каждого участника бюджетного процесса.В. Б.: Одной из главных задач бюджетной реформы является переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней. Что бы вы могли сказать по этому поводу?
Т. Н.: Казначейская система исполнения бюджета не столько является целью бюджетной реформы, сколько инструментом, необходимым для реализации положений этой реформы.
    Давайте рассмотрим один из основных признаков хорошо организованной бюджетной системы. Это, конечно, принцип единства кассы и вытекающий в том числе из него принцип общего (совокупного) покрытия.
 Интересно, что в истории российских финансов принцип совокупного покрытия был сформулирован в 1802 году Михаилом Михайловичем Сперанским, который, характеризуя функции создаваемого Министерства финансов, писал: «Предмет сей части определяется самим её имянованием. Все источники казённых доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет ни одного из них, который бы с другими не имел тесной связи. Слабость или истощение одного должно быть заменяемо другим, а сего без общего соображения сделать невозможно».
    В сегодняшнем понимании реализация принципа единства кассы означает, что ни у одного администратора доходов или расходующего ведомства не может быть отдельного банковского счёта, на который поступали бы доходы или с которого производились выплаты. Таким образом, у каждого бюджета должен быть единый счёт управления средствами, который должен осуществлять один орган власти. Для федерального бюджета таким органом является Федеральное казначейство.
    Реализация принципа единства кассы позволяет эффективно управлять денежными средствами на этом счёте в процессе исполнения бюджета, а также разграничить распорядительные полномочия и полномочия по осуществлению платежа, что очень важно с точки зрения предварительного и текущего контроля в процессе исполнения бюджета.
    Кроме того, внедрение казначейского принципа исполнения бюджета позволяет добиться максимально точного исполнения планируемых расходов при соблюдении всех требований, вытекающих из бюджетной классификации. А это очень важное положение с точки зрения не только контроля за целевым расходованием бюджетных средств, но и с точки зрения влияния бюджетной политики на экономику страны в целом. Ведь при подготовке прогнозов социально-экономического развития страны на планируемый год обязательно учитывается и объём заработной платы, выплачиваемый сектором государственного управления, и объёмы и способы государственной поддержки конкретных отраслей экономики, т. е. задаются некоторые параметры, заложенные в проекте бюджета (вернее сказать, они синхронизируются между собой). Ну и что же получится, если инструмента, посредством которого контролируются и реализуются эти направления, нет? И ещё одно обстоятельство. Качество решений, принимаемых на политическом уровне в налогово-бюджетной сфере, зависит от скорости и качества информации об исполнении ранее принятых решений. Ни одна система исполнения бюджета, кроме казначейской, не может так быстро представлять информацию о кассовом исполнении бюджета в разрезе всех кодов бюджетной классификации. Оговорюсь, можно предположить, что такие системы могут быть созданы, но это «удовольствие» слишком дорого обойдётся налогоплательщику.В. Б.: Не настало ли время рассмотреть вопрос о реформировании самого бюджетного процесса, чтобы бюджетные средства не лежали мёртвым грузом на счетах, а работали на экономику?
Т. Н.: Чтобы ответить на этот вопрос, нужно вспомнить, что такое бюджетный процесс в нормативно-правовом смысле. Статья шестая Бюджетного кодекса Российской Федерации даёт определение бюджетного процесса как «регламентируемая нормами права деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением». У каждого органа власти есть определённые полномочия в процессе исполнения бюджета. При этом очень важно отметить, что исполняют бюджет те органы власти, которые в соответствии с бюджетным законодательством наделены статусом главного распорядителя бюджетных средств. Кроме того, с учётом реализуемого закреплённого в бюджетном законодательстве принципа подведомственности исполняют бюджет распорядители (РБС) и получатели (ПБС) бюджетных средств, подведомственные конкретному главному распорядителю (ГРБС).
   А теперь рассмотрим механизм исполнения бюджета по расходам. После утверждения министром финансов лимитов бюджетных обязательств (ЛБО) по каждому ГРБС последние распределяют их по своим подведомственным РБС, а они в свою очередь – по ПБС. Доведённые через систему Федерального казначейства ЛБО, являясь ограничением на принятие расходных обязательств, оплачиваемых за счёт средств федерального бюджета, становятся учётной записью на лицевом счёте, открытом каждому получателю бюджетных средств в органе федерального казначейства. Следующий и, пожалуй, самый основной этап в процессе исполнения бюджета – это принятие бюджетополучателями расходных обязательств посредством заключённых договоров, контрактов, соглашений и т. п. После того как контрагент исполнил обязательства, вытекающие из договора (контракта, соглашения), к бюджету возникают денежные обязательства. Вот на этом этапе и происходит представление бюджетополучателями платёжных документов и документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства (акты выполненных работ и т. п.) в органы Федерального казначейства, которые как раз и производят кассовый расход федерального бюджета от имени и по поручению бюджетополучателя.
    А вот теперь попытаемся ответить на вопрос: должны ли бюджетополучатели при представлении документов к оплате учитывать наличие или отсутствие денег на счёте соответствущего бюджета? Ответ очевиден – нет, это не их функция, а функция того органа, который осуществляет управление ликвидностью счёта соответствующего бюджета. В свою очередь процедуры управления ликвидностью должны быть отлажены таким образом, чтобы можно было прогнозировать все кассовые поступления и выбытия с соответствующего счёта и тем самым обеспечивать необходимый для осуществления платежей объём средств на нём.
    Естественно, я очень грубо описала этот процесс, но мне хотелось показать разницу в функциях участников бюджетного процесса с тем, чтобы разобраться, в каких направлениях можно реформировать процесс исполнения бюджета как систему обязательственных отношений (право на принятие расходных обязательств, возникновение платёжных обязательств), и какое место в этом процессе занимают бюджетные средства (деньги на счёте бюджета), и что исполнение бюджета и управление ликвидностью счета – это хотя и части одного процесса, но всё-таки очень самостоятельные части.
    К сожалению, ошибочное понимание процесса исполнения бюджета присутствует у многих политиков и во многих федеральных органах исполнительной власти. Вот несколько примеров. Сейчас обсуждается предложение о механизме использования средств федерального бюджета для финансирования высокоэффективных инвестиционных проектов. Причём в этом обсуждении акцент делается не на порядке отбора этих проектов, включения их в бюджет принимаемых обязательств и собственно механизме принятия обязательств по этим проектам в рамках среднесрочного бюджета и т. п., а в основном упор делается на то, как деньги с одного счёта бюджета перевести на другой счёт.
    Другой пример: накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих. Если внимательно проанализировать механизм, заложенный в одноимённом законе, то мы увидим, что обязательства государства по обеспечению жильём военнослужащих реализуются очень странным образом – деньги из бюджета в объёме, равном размеру накопительного взноса на одного участника, помноженного на количество участников накопительно-ипотечной системы, переводятся со счёта федерального бюджета на счёт уполномоченного федерального органа, обеспечивающего функционирование накопительно-ипотечной системы. Правда, о том, что это за счёт, вышеуказанный закон не говорит.
    Помимо непрозрачных схем, такие решения не способствуют качественному управлению средствами на едином счёте бюджета, хотим мы этого или нет, но следует признать, что мы  в данном случае реально движемся к ликвидации принципа единства кассы, о котором мы раньше говорили.
 А теперь про «мёртвый груз» на счетах бюджета.
    При рассмотрении этого вопроса необходимо учитывать, что операции сектора государственного управления оказывают значительное влияние на экономику страны в целом. И в этой связи Правительство Российской Федерации совместно с Центральным банком проводит согласованную денежно-кредитную политику. Мы на регулярной основе передаём в Банк России информацию о прогнозе кассовых поступлений на бюджетный счёт и кассовых выплат с него в рамках оплаты денежных обязательств, возникающих в процессе исполнения бюджета. Естественно, мы постоянно прогнозируем состояние данного счёта. В настоящее время мы имеем «приход» на счёт бюджета больший, чем осуществляемые с него выплаты. Данное положение объясняется в том числе результатом проводимой профицитной бюджетной политики (хотя профицит бюджета и состояние бюджетного счёта – не равнозначные понятия, поскольку со счёта бюджета производятся платежи в погашение долга Российской Федерации. С точки зрения статистики государственных финансов, конечно, нужно различать профицит/дефицит бюджета и профицит/дефицит денежных средств. Уместно заметить, что дефицит денежных средств возможен только в прогнозных расчётах, поскольку по факту осуществлять выплаты возможно только в пределах имеющихся средств).
   Итак вопрос: если в ходе исполнения бюджета после обеспечения всех предусмотренных Законом о бюджете расходов и платежей в погашение долга на счёте остаются денежные средства, что с ними делать? Ответ: то, что соответствует интересам экономики на каждом конкретном этапе её функционирования. На текущем этапе одной из задач Правительства и Центрального банка в рамках проводимой денежно-кредитной политики является стремление к сдерживанию инфляции и недопущению чрезмерного укрепления рубля. Не останавливаясь подробно на причинах нынешнего состояния экономики (об этом очень много пишется в СМИ), замечу, что профицит денежных средств на счёте бюджета не «мёртвый груз», а реальный инструмент, посредством которого в нынешней макроэкономической ситуации оказывается положительное влияние на экономику.В. Б.: В состоянии ли система Федерального казначейства обеспечить обслуживание удалённых клиентов, ведь не везде есть отделения ЦБ?
Т. Н.: Да, по безналичным расчётам мы можем обеспечить обслуживание клиента, находящегося в любом отдалении от учреждений Центрального банка. При казначейском обслуживании для клиента важно, чтобы доступ к системе казначейства был максимально к нему приближен, а уж казначейство само посредством своих информационных и телекоммуникационных технологий обеспечивает взаимодействие с Центральным банком.
Однако поскольку часть расходов бюджетов осуществляется наличными деньгами (заработная плата, командировки и т. п.), то без приближения этих банковских услуг к бюджетополучателю исполнение этих расходов становится проблематичным, особенно в ситуации сворачивания сети РКЦ ЦБ и нежелания коммерческих банков (из-за убыточности операций) идти в отдалённые регионы.
    Конечно, организация наличного оборота денежных средств является функцией Банка России, и это его задача по внедрению механизмов реализации этой функции. Кроме того, необходимо также серьёзно рассматривать вопрос о платности услуг по обеспечению наличных выплат, оказываемых коммерческими банками для учреждений бюджетной сферы. Ну и, конечно, с точки зрения стратегической задачи по решению этой проблемы необходимо находить решения, стимулирующие повсеместное внедрение карточных систем.
 
В. Б.: Когда может начать работать система по управлению средствами единого счета?
Т. Н.: На самом деле управление средствами единого счёта (ЕКС) уже происходит. По состоянию на сегодняшний день Федеральное казначейство оперативно, на следующий день, владеет всей информацией о поступлениях в федеральный бюджет в целом по Российской Федерации в разрезе видов поступлений. Таким образом, если раньше средства, поступившие в федеральный бюджет, были доступными для осуществления расходов только через 5–6 дней, то сейчас такая возможность появляется уже на следующий день после их зачисления на ЕКС.
Кроме того, в 86 субъектах Российской Федерации удалось внедрить элементы ЕКС в части осуществления расходов. В результате этого решения все операции по кассовому исполнению федерального бюджета осуществляются с одного счёта соответствующего управления Федерального казначейства, который подкрепляется с ЕКС в пределах реальной потребности по осуществлению кассовых операций в рамках оплаты денежных обязательств. Таким образом, при реализации концепции ЕКС сделано главное – разделены, как две разные части процесса исполнения бюджета, информационные и денежные потоки. Поступления – ежедневно на ЕКС, а информация о видах поступлений – администраторам доходов; информация о лимитах бюджетных обязательств и объёмах финансирования – каждому бюджетополучателю, а средства перечисляются с ЕКС только в момент реальной потребности в платеже при возникновении денежного обязательства.
    Другое дело, что нам необходимо совершенствовать процедуры кассового прогнозирования, и это задача 2005 года. Кроме того, систему управления ликвидностью ЕКС необходимо скоординировать с системой управления долгом. Парадоксом же является тот факт, что государственное заимствование происходит без учёта данных о состоянии ЕКС и прогнозе его ликвидности. Сейчас мы, конечно, живём в очень благоприятной с точки зрения достаточности средств на ЕКС обстановке, но не нужно быть провидцем, чтобы понимать, что, во-первых, ситуация будет не всегда хорошей, а во-вторых, даже в такой благоприятной ситуации необходимо создавать систему прогнозирования ликвидности и эффективно осуществлять операции на рынке государственных заимствований. Что же касается размещения временно свободных средств с ЕКС, то если это будет признано целесообразным с точки зрения денежно-кредитной политики, то для принятия решений об объёме и сроках размещения также необходимо знать прогноз состояния ЕКС.
   Таким образом, я хочу ещё раз подчеркнуть, что в России ЕКС создан и функционирует, а задачей на 2005 год является создание механизмов, направленных на прогнозирование его ликвидности. Это серьёзная задача, которая потребует создания «исторических рядов» потоков на ЕКС, анализа этих потоков с точки зрения экономической классификации, внедрение такого документа, как кассовая заявка на осуществление выплат со счёта и ряда других процедурных и информационных технологий, включая регламент взаимодействия с долговым подразделением Минфина.В. Б.: С 2004 года регионы-доноры наделены правом размещения бюджетных средств на депозитах в коммерческих банках. Как это отразилось на их финансовом благополучии и чем отличается обслуживание бюджетных счетов в банках от размещения средств на депозитах?
Т. Н.: Что касается финансового благополучия этих регионов, то не мне о нём судить, хотя само определение «регион-донор» позволяет оценить его финансовое положение как хорошее. Что касается разницы понятия «обслуживание бюджетных счетов» и понятия «размещение временно свободных средств бюджетов на депозиты в кредитных учреждениях», то она, естественно, существует.
При этом необходимо учитывать, что счета бюджетов в соответствии с положением Бюджетного кодекса должны открываться в учреждениях Центрального банка. Что этим достигается? Во-первых, прозрачность в движении денежных средств между секторами экономики. Опыт 1998 года показал, что денежные потоки между такими участниками расчётов, как государство и «реальный» сектор экономики, обязательно должны проходить через корреспондентские счета банковской системы.
    Если бы этот принцип всегда соблюдался, то не создалась бы ситуация, когда на счета бюджетов, открытых в коммерческих банках, переводились бы средства в уплату налогов от налогоплательщиков, расчётные счета которых открыты в этих же самых банках. При этом сам банк уже «мёртвый», но тем не менее внутри него происходят важнейшие экономические события. Неслучайно именно в момент банковского кризиса и появилась практика, в соответствии с которой налогоплательщики, чьи счета были открыты в неплатёжеспособных банках, уплачивали налоги даже авансом на бюджетные счета в этих же банках, а потом требовали от государства произвести возврат переплаты. (Жалко, что к тому моменту (к моменту возврата) банков этих уже не было, а можно было бы и возврат из бюджета осуществлять со счетов бюджета в этих же «мёртвых» банках.)
    Вы понимаете, что получается? Налоговое обязательство считается исполненным с момента списания средств в уплату налогового обязательства со счёта плательщика. У него всё хорошо. Да и у бюджета вроде всё хорошо, деньги на его счёт зачислены. Но как только у бюджета возникает необходимость произвести расходы в уплату денежных обязательств перед контрагентом, у которого счета находятся в другом банке, то оказывается, это невозможно сделать, поскольку банк, в котором открыт счёт бюджета – неплатёжеспособный. Давайте продолжим эту «мёртвую» цепочку: в этом же банке открывают счета контрагенты по договорам, оплата которых должна производиться за счёт федерального бюджета, получатели различных бюджетных субсидий, субвенций и дотаций, можно и «зарплатные счета» в нём же открыть и так далее до абсурдной бесконечности. Только этот абсурд может вылиться в серьёзную проблему, когда предприятие и бюджетники не смогут получить реальные деньги. Аналогия: у вас есть несколько пачек денег в одном кармане. Сколько их не перекладывай из одной пачки в другую, денег в кармане не прибавится.
    Итак, требование бюджетного законодательства об открытии счетов бюджетов в Банке России направлено на создание прозрачной системы взаимоотношений бюджета с другими секторами экономики, а также на обеспечение сохранности государственных средств (о чём, в том числе, говорится в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 17.06.2004 г. по делу о проверке конституционности данных положений Бюджетного кодекса).
    Что касается размещения временно свободных бюджетных средств на банковские депозиты, то в данном случае в рамках процедур по управлению ликвидностью счёта могут приниматься осознанные и ответственные решения, которые будут прозрачны и подконтрольны соответствующим органам. Добавлю, что процедуры по размещению средств должны быть подробно описаны с учётом гарантированности их возврата.В. Б.: Надо понимать, что Бюджетный кодекс призван укрепить федеральную казначейскую систему, поставить на место удельных князьков. Так ли это?
Т. Н.: Нет, я так не считаю. Бюджетное законодательство, как и любое законодательство, должно регулировать отношения, возникающие в соответствующей сфере, наделять однозначными (непротиворечивыми) полномочиями участников процесса в регулируемой сфере и определять меры ответственности за реализацию этих полномочий.