Федеральное казначейство

    Решение о выделении Федерального казначейства из состава Министерства финансов Российской Федерации в отдельную федеральную службу было принято еще в 2004 г. в ходе проводимой административной реформы. В это время продолжалось исполнение федерального бюджета 2004 г., и органы федерального казначейства несли ответственность за соблюдение установленных процедур исполнения федерального бюджета. Поэтому Указом Президента РФ от 09ю03ю2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было предусмотрено, что в новом качестве система федерального казначейства начнет функционировать с 1 января 2005 г. Это позволило спокойно завершить исполнение бюджета прошлого года и подготовиться к работе в новых условиях.
    Административной реформой предусмотрено, в частности, четкое разделение правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных и обслуживающих функций между вновь создаваемыми органами исполнительной власти. Поэтому ряд функций, которые ранее выполняло Министерство финансов Российской Федерации посредством находящегося в его структуре Департамента – Главного управления федерального казначейства, бели переданы новому федеральному органу исполнительной власти – Федеральному казначейству.
    Такое, на первый взгляд, незначительное изменение, потребовало пересмотра большого количества нормативных актов и, в первую очередь, Бюджетного кодекса Российской Федерации. В декабре 2004 г. в Бюджетный кодекс были внесены принципиальные изменения относительно полномочий Минфина России и Федерального казначейства.
    К изменениям, произошедшим в рамках выделения Федерального казначейства из состава Минфина России, можно отнести присвоение Федеральному казначейству статуса главного распорядителя средств федерального бюджета.
    В первую очередь, это относится к средствам федерального бюджета, ассигнованным на содержание самой службы, а также ряду других ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете по главе 100 – Федеральное казначейство.
    Таким образом, Федеральное казначейство в процессе исполнения федерального бюджета, выполняя функции главного распорядителя бюджетных средств, будет обязано соблюдать все бюджетные требования, которые распространяются и на всех участников бюджетного процесса. В число этих требований входят: составление бюджетных проектировок на очередной финансовый год; доведение утвержденных министром финансов лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования по подведомственной службе распорядителям и получателям бюджетных средств; обеспечение контроля за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на содержание госслужбы; ведение бюджетного учета и составление бюджетной отчетности.
    Раньше все эти функции выполняли соответствующие подразделения Минфина России. Теперь необходимо развивать эти направления деятельности в самом Федеральном казначействе.
    Основой кадрового состава центрального аппарата Федерального казначейства стали сотрудники Главного управления федерального казначейства Минфина России. Помимо сотрудников ГУФК, он сформировался из специалистов Управлений федерального казначейства по г. Москве и Московской области. Такое решение позволило очень быстро войти на так называемую «проектную мощность», поскольку не требовалось времени на дополнительное обучение специалистов.
    Территориальных органов казначейства реорганизация, проводимая в рамках выделения казначейства из состава Минфина, вообще не коснулась Все территориальные органы Федерального казначейства решением Правительства РФ были просто переподчинен вновь созданной федеральной службе. В ходе этой реорганизации были приняты все меры, чтобы, несмотря на проводимые преобразования, продолжалась работа по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета 2004 г., формирование отчетности и т.д. И хотя укомплектование кадровой системы продолжается, уже можно говорить о том, что в центральном аппарате Федерального казначейства работают одни из лучших специалистов в сфере государственных финансов.
    Что касается функций Федерального казначейства как участника бюджетного процесса, обладающего специальными полномочиями, то они практически не изменяются. Как и все прошедшие 12 лет с момента создания казначейской системы, на нее, как и прежде, возлагаются функции по обеспечению кассового обслуживания исполнения федерального бюджета; предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета; осуществлению распределения доходов между бюджетами бюджетной системы; кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы; составлению отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.
    Говоря о задачах новой федеральной службы, следует отметить, в первую очередь, обеспечение исполнения федерального бюджета, оптимизацию взаимоотношений Федерального казначейства с главными распорядителями и администраторами поступлений средств федерального бюджета.
    Главные распорядители бюджетных средств исполняют бюджет по расходам, а казначейская система посредством своих технологий должна обеспечивать движение распорядительной информации до конечных получателей бюджетных средств Речь, прежде всего, идет о лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования, которые формируют главные распорядители бюджетных средств.
    Приказом Минфина России от 10.06.2003 г. № 50-н в 2005 г. был установлен новый порядок документооборота в процессе исполнения федерального бюджета, который в значительной мере упрощает работу всех участников бюджетного процесса в ходе исполнения расходной части федерального бюджета.
    Теперь еще до наступления нового финансового года, сразу после утверждения сводной бюджетной росписи главные распорядители бюджетных средств могут довести до подведомственной системы годовой объем лимитов бюджетных обязательств и квартальные объемы финансирования как ограничение на объемы кассовых расходов. Сразу после получения лимитов бюджетных обязательств подведомственные бюджетополучатели могут заключать договоры, руководствуясь установленными пределами. При этом объемы финансирования устанавливаются по агрегированным позициям (раздел, подраздел функциональной классификации), что дает бюджетополучателям достаточно широкий простор для выбора конкретных направлений расходов при исполнении денежных обязательств.
    До 2005 г. информацию о лимитах бюджетных обязательств и квартальных объемах финансирования главные распорядители должны были доводить до подведомственных организации самостоятельно. С этого года информация о лимитах бюджетных обязательств вводится в систему Федерального казначейства и уже ею доводится до каждого конкретного бюджетополучателя, указанного главным распорядителем в расходном расписании.
    Введение нового документооборота требует серьезного переосмысления методологии финансового управления со стороны главных распорядителей. А со стороны Федерального казначейства – отработки элементов организации и технологии выполнения функций по доведению расходных расписаний. В технологии основной упор делается на внедрение современного и надежного электронного документооборота между всеми участниками бюджетного процесса.
    С целью создания прочности финансовой системы и поддержания возможности обеспечивать возникающие платежные обязательства без привлечения неоправданных заимствований с финансовых рынков необходимо создать систему прогнозирования ликвидности единого казначейского счета. А это, в свою очередь, требует накопления информации, формирования временных рядов в казначейской базе для прогнозных расчетов решения процедурных, информационных, организационных и других вопросов. Эту важную задачу Федеральному казначейству предстоит решить в текущем году.
    В 2004 г. был принят целый ряд документов, регулирующих бюджетный процесс (новая бюджетная классификация, новое положение по бюджетному учету и отчетности и т.д.) Все эти документы соответствуют принципам проводимой в нашей стране бюджетной реформы, начало которой положило известное постановление Правительства РФ от 22.05.2004 гю № 249 «Мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Это постановление меняет целевую функцию бюджетного процесса («управление бюджетными ресурсами» уступает место «управлен7ию результатами»); повышает ответственность и расширяет самостоятельность участников бюджетного процесса м администраторов бюджетных средств; определяет стратегическое направление бюджетной реформы как «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат».
    Такие изменения в бюджетном процессе были бы невозможны без серьезного совершенствования системы учета и отчетности. Поэтому в 2005 г. в бюджетном учете должны быть осуществлены следующие изменения:
- переход на учет, основанный на методе начисления;
- интеграция бухгалтерского учета с бюджетной классификацией;
- объединение учета исполнения бюджета и бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях.
    Интеграция бухгалтерского учета с бюджетной классификацией обусловлена тем, что для принятия политических решений важно знать не только общую величину активов и обязательств, но и в результате каких решений они образуются, какие именно законы, обстоятельства их порождают в каждом конкретном случае.
   Такая информация необходима для того, чтобы своевременно формировать управленческие решения (пересматривать соответствующие законы, изменять ставки налогов и т.д.).
    А при среднесрочном бюджетировании данные по объемам активов и обязательств в разрезе кодов бюджетной классификации будут являться основой для построения среднесрочного бюджета.
Наконец, интеграция учета исполнения бюджета и бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях в единый план счетов бюджетного учета позволяет учитывать влияние операции на стоимость активов и обязательств, запасы конкретного типа активов, их изменение в ходе исполнения бюджета, состояние на конец отчетного периода.
    Такая система учета позволяет составить отчет об исполнении бюджета, отчет об операциях сектора государственного управления и получить необходимую для администраторов программ информацию.
    В этом году всем участникам бюджетного процесса, в том числе и Федеральному казначейству, предстоит внедрение основных положений новой инструкции по бюджетному учету.
    Одной из важных задач, стоящих перед Федеральным казначейством, является изменение процедур кассового обслуживания бюджетов всех уровней бюджетной системы в соответствии с положениями ст. 215.1 Бюджетного кодекса, вступающими в силу с 01.01.2006 г.
    Это касается положения об исполнении Федеральным казначейством полномочий по кассовому обслуживанию исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Хотя закон уже принят, возражения на местах не стихают. В связи с этим следует напомнить основные положения, лежащие в основе этой позиции.
Во-первых, ни одно казначейство (федеральное, региональное, муниципальное) не исполняет бюджет. Это – прерогатива и ответственность главных распорядителей, распорядителей и получателей конечных бюджетных средств. Обеспечивают исполнение бюджетов соответствующие органы власти (Правительство РФ, администрации субъектов Федерации, местные администрации), которые могут передавать отдельные функции по исполнению бюджета уполномоченным органам власти, в том числе органам Федерального казначейства.
    Статьей 215.1 Бюджетного кодекса устанавливается, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы осуществляется Федеральным казначейством и включает в себя проведение и учет операций по поступлениям в соответствующие бюджет и выплатам из бюджета. Это – те операции, которые в свое время выполнял Госбанк ССР по кассовому исполнению государственного бюджета. Совокупность этих операций объективно существует и нуждается в выполнении вне зависимости от идеологии, государственного устройства, прерогатив тех или иных органов власти, точек зрения ученых и т.д.
    И организация, и технология кассового обслуживания исполнения бюджетов, естественно могут быть различными. Но выбор оптимального решения здесь может определяться лишь экономическими параметрами (минимум затрат налогоплательщика на единицу достигнутого результата в государственном управлении), без каких-либо примесей политических или околонаучных соображений. Говоря о соотношении затрат и результатов, мы имеем ввиду и содержание аппарата многоуровневой системы казначейств, и информационно-технологические проблемы, и трудности контроля финансовых потоков, и практическую невозможность эффективно управлять бюджетными ресурсами, и многое другое, о чем уже писалось неоднократно.
    В части контрольных функций Федерального казначейства следует отметить, что он реализуются посредством предварительного и текущего контроля за участниками бюджетного процесса. В этом направлении задача состоит в максимальном применении технических средств контроля на стадии принятия от главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств расходных расписаний, в части контроля за непревышением доведенных до них от Минфина лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.
    Необходимо также совершенствовать процедуры предварительного контроля в процессе учета органами Федерального казначейства заключенных бюджетополучателями контрактов в части соблюдения им ограничений, доведенных в виде лимитов бюджетных обязательств. Кроме того, на стадии текущего контроля необходимо совершенствовать механизмы, обеспечивающие уверенность в том, что кассовый расход за счет средств федерального бюджета возникает только в случае имеющихся платежных поручений, то есть к договору на выполнение или поставку товаров (работ, услуг) имеются соответствующие акты выполненных работ.
    Понятно, что все требования к бюджетополучателям должны быть максимально формализованы с тем, чтобы не допускать субъективных решений со стороны сотрудников Федерального казначейства.
    Хочется надеяться, что в текущем году Минфин России в соответствии с полномочиями, установленными Бюджетным кодексом, создаст правила санкционирования расходов федерального бюджета, которые заменят разрозненные в настоящее время правовые нормы, регулирующие этот процесс.
    Стратегия развития Федерального казначейства была сформулирована в Программе развития Федерального казначейства и сейчас реализуется посредством одноименного проекта в рамках Соглашения, заключенного Правительством Российской Федерации и Всемирным Банком. Впереди очень напряженная работа, направленная на создание современных технологий, соответствующих лучшей мировой практике. Причем совершенствование казначейской системы будет происходить по все направлениям: внедрение современных программных комплексов; техническое оснащение; внедрение новых решений в процессе передачи информации (ведомственная транспортная система); создание лавной книги Федерального казначейства; реализация функции по финансовому прогнозированию и управлению ликвидностью на ЕКС; подготовка и переподготовка кадров для Федерального казначейства и т.д.
    При этом очень важно, чтобы все решения, которые принимаются и реализуются сейчас, соответствовали бы стратегии развития казначейства и не отходили от концептуальных положений, которые в ней изложены.