В связи с заменой сертификата безопасности официального сайта Федерального казначейства в интернете при установлении защищенного соединения, необходимо установить корневой сертификат удостоверяющего центра, который размещен на официальном сайте Портала государственных услуг Российской Федерации.



Регионы

Размер шрифта AA

Федеральное казначейство


официальный сайт Казначейства России

Расширенный поиск

Нестеренко Т.Г. Практика и результаты внедрения изменений в бюджетный процесс. Финансы, 2006, №4

                                           ПРАКТИКА И РЕЗУЛЬТАТЫ ВНЕДРЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ
                                                             В БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС                                                                   Т.Г. Нестеренко,
                                                        руководитель Федерального казначейства



   Изменения законодательства, направленные на совершенствование управления общественными финансами – это процесс, который не имеет своего завершения. На протяжении жизни любого государства всегда предпринимаются шаги по реформированию бюджетного процесса под действием различных факторов (политических, социальных, информационно-технологических и т.д.).
   Наибольшие трудности возникают при реализации принятых изменений. Именно на этом этапе велик риск дискредитации решений по реформированию бюджетного процесса. В центре всех изменений, которые были начаты ещё в прошлом финансовом году и продолжаются в настоящее время в бюджетном процессе, которые в дальнейшем получат еще  более точное закрепление в бюджетном законодательстве, в поправках к Бюджетному кодексу, в центре всех изменений стоит ведомство. Именно ведомство как часть институциональной единицы (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) реализует свои цели, показатели своей деятельности посредством оказания услуг через свои подведомственные учреждения, или покупки этих услуг на рынке у третьих лиц, реализуя поставленные цели, или выдает трансферты гражданам, чтобы они сами приобрели те или иные услуги на рынке. Именно ведомство обеспечивает бухгалтерский учет, формирует отчетность, которая через систему становится отчетностью публичного образования в целом.
   Это − чрезвычайно важные единицы, которыми нельзя пренебрегать. Ес-ли точно не расставлять акценты, а пользоваться, как это было раньше, вполне понятным определением «Правительство Российской Федерации», то очень трудно ответить на вопросы:  кто именно от имени Правительства РФ отвечает за те или иные обязательства, или кто от имени Правительства РФ имеет право требовать уплаты налогов, сборов или иных платежей в бюджет? Поэтому первое, что было сделано – это внесение изменений в бюджетный учет в части требования о том, что все активы и все обязательства публичного образования должны найти отражение в бюджетном учете, в бухгалтерском учете конкретного ведомства.
   В прошлом году Инструкция по бюджетному учету вступила в силу, и сегодня есть возможность проанализировать первые результаты внедрения новой отчетности. Зная, как сложно проходил процесс формирования годовой отчетности по новым правилам, каких усилий это стоило бухгалтерским службам, нельзя не назвать тех главных распорядителей, которые представили достоверные, качественные отчеты в установленные сроки. Это – Министерство информационных технологий и связи, Уральское и Дальневосточное отделения РАН, Генеральная прокуратура, Федеральное агентство связи, Минрегионразвития, Уполномоченный по правам человека, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по атомной энергетике.
   Одной из причин срывов сроков представления достоверной и полной отчетности является срыв завершения реорганизационных мероприятий против установленных распоряжением Правительства. Это – чрезвычайно сложная проблема.
   Проблема реформирования заключается в том, что административная реформа, которая началась в 2004 г., до сих пор не завершена. Основными причи-нами срывов сроков завершения реорганизации мероприятий являются: отсутствие решения Росимущества по вопросу изъятия из оперативного управления имущества и закрепления его за новыми собственниками, отсутствие решений по передаче спорной дебиторской кредиторской задолженности, невыполнение в полном объеме реорганизационных мероприятий и фактической передачи всех кассовых и фактических расходов, в том числе по арендной плате и внебюджетной деятельности.
   Среди тех, кто не завершил эти мероприятия – целый ряд федеральных министерств и других главных распорядителей средств федерального бюджета.
    Этот вопрос не будет снят с контроля. Все мероприятия по реорганизации должны быть завершены. Главная задача – в процессе реорганизации не упустить ни одну учетную позицию. Ни один актив, ни одно обязательство не должны исчезнуть из баланса Российской Федерации. 16 марта Федеральное казначейство внесло предложения в Министерство финансов о мерах бюджетно-правовой ответственности тех, кто не представил отчета об исполнении бюджета за 2005 г. Эти меры – прекращение операций, связанных с исполнением бюджета.
   Если говорить о динамике изменений прав, полномочий и ответственности участников бюджетного процесса, то 2006 г., несомненно, можно назвать годом администраторов доходов.
   С 1 января текущего года вступили в силу положения Инструкции по бюджетному учету в части отражения в бухгалтерском балансе сумм начисленных администратором доходов соответствующего бюджета.
   Хотя понятие «администратор доходов» введено с 1 января 2005 г., органы государственной власти в большинстве случаев не были готовы к администрированию доходов, не только не понимали всей важности вводимых изменений, но и отказывались от исполнения возложенных на них функций администрирования. До нижестоящих территориальных органов и подведомственных учреждений не доводились ни четкие инструкции, ни соответствующие разъяснения по функциям и полномочиям.
   Со своей стороны Министерство финансов и Федеральное казначейство с целью устранения этого вакуума постоянно направляли соответствующие разъяснения и рекомендации. При этом Федеральное казначейство в целях организации единого порядка взаимодействия с администраторами доходов ввело и утвердило промерное соглашение по информационному взаимодействию между соответствующими органами Казначейства и соответствующими администраторами.
   В текущем году вопросам администрирования доходов должно быть уделено самое пристальное внимание. В связи с этим следует напомнить, что постановлением Правительства РФ № 1001 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 г.» поручено участникам бюджетного процесса, федеральным органам исполнительной власти в двухмесячный срок после вступления в силу постановления № 1001 обеспечить закрепление соответствующих полномочий администраторов доходов за своими территориальными органами и подведомственными учреждениями.
   В связи с этим Минфин и Федеральное казначейство уже направили напоминания о необходимости выполнения этого требования Правительства РФ, чтобы как можно скорее были изданы нормативные акты о закреплении соответствующих администраторов доходов и конкретных доходов с указанием кодов классификации с тем, чтобы подведомственные учреждения принесли эти акты в Федеральное казначейство и начали заключать соглашения, и действовать в рамках выполнения этих функций.
   В этом году в соответствии с приказом Минфина № 5н администраторы доходов перед тем, как сдать квартальный и годовой отчет должны согласовать эту отчетность в органах Федерального казначейства. Поэтому, чем быстрее до территориальных органов власти будут доведены их полномочия по администрированию доходов, чем быстрее будут заключены соглашения о взаимодействии с органами Казначейства, тем быстрее будет согласование отчетности и меньше будет риска срыва сроков представления отчетности, за что предусмотрена серьезная ответственность.
   Важность задачи становления института администраторов доходов определяется не только тем, что необходимо и однозначно понимать, кто от имени государства имеет право требовать уплаты налога. Не менее важно, кто имеет право принять решение о возврате излишне или ошибочно проведенных платежей в бюджетную систему. Если с расходами федерального бюджета в части выплат из федерального бюджета наведен элементарный порядок, то с возвратом доходов, а это – те же выплаты, по многим видам поступлений такой порядок еще предстоит навести.
    Нужно понимать, что логика дальнейшего развития бюджетного процесса в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, обязательно приведет к тому, что необходимо будет создавать информацию об административных затратах на выполнение функции администратора каждого вида поступления с тем, чтобы делать осознанный выбор при принятии тех или иных решений по введению новых платежей. Иначе не будет понятно, зачем вводится тот или иной налог, сколько он стоит, насколько он эффективен для государства, можно ли изменить эту систему.
   Что касается изменений в части расходов, то главным, основополагающим принципом здесь является подведомственность, которая получает свое все более четкое определение в поправках к Бюджетному кодексу.
При реализации этого принципа уже сделано очень многое, что, в конечном итоге, позволило обеспечить процесс выполнения бюджета, процесс составления отчетности.
   Одним из инструментов, позволяющих отслеживать и реализовывать принцип подведомственности, является сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, который с 1 июля 2005 г. ведет Федеральное казначейство.
   До конца 2005 г. Федеральным казначейством было обработано 22000 заявок от главных распорядителей средств федерального бюджета в процессе уточнения реестра, подведомственных учреждений. Это было связано с необходимостью приведения этого реестра в соответствие с требованиями проводимой административной реформы. Однако не все главные распорядители принимают меры по приведению сведений, содержащихся в этом реестре, в актуальное состояние. Так, до настоящего времени нет ответа на письма Казначейства с просьбой провести анализ и привести в соответствие этот реестр от ряда федеральных министерств, служб и агентств. При анализе реестра было выявлено 803 организации, не имеющие в настоящее время актуальных документов, связанных с правом быть в этом реестре. Эти организации, являющиеся участниками бюджетного процесса, не наделены юридическим статусом. Это – чрезвычайная ситуация, и необходимы срочные меры для решения этой проблемы.
   Установлен окончательный срок для приведения всех учредительных документов в актуальное состояние – до 1 апреля. И этот срок переносится уже в 5-й раз. Если этот срок будет перенесен в 6-й раз, придется признать, что меры ответственности за невыполнение решений Правительства нет никакой.
   Специфика ведения реестра заключается в том, что все сведения реестра (а это,  в сущности, почтовый справочник) необходимы для эффективной работы всем участникам бюджетного процесса. Работу по очистке сводного реестра от организаций, не являющихся по своей организационно-правовой форме федеральными учреждениями, необходимо продолжать. В соответствии с Бюджетным кодексом главные распорядители имеют право распределять бюджетные средства только по своим подведомственным распорядителям и учреждениям, по которым они несут полную субсидиарную ответственность по принятым ими обязательствам.
   Бюджетный кодекс даже в нынешней редакции не предполагает, что унитарные предприятия могут входить в число участников бюджетного процесса. Поэтому открытие лицевых счетов в системе Федерального казначейства для унитарных предприятий БК РФ не предполагает.
   Но существует постановление Правительства № 714, которое наделяет унитарные предприятия функциями заказчика-застройщика, и в связи с этим унитарные предприятия сразу становятся участниками бюджетного процесса, открывают лицевой счет в Федеральном казначействе. По нашему мнению, это – большая опасность для стабильности финансовой системы. Казначейство не может контролировать обязательства унитарного предприятия, правовой статус которого не регулируется. Необходимо немедленно вносить изменения в 714-е постановление и устанавливать четкий порядок оплаты тех или иных услуг унитарного предприятия по договорам, а не использовать счета этого унитарного предприятия для перевода бюджетных денег в другие организации.
   С 1 января 2005 г. приказом Минфина России №50н был введен полномасштабный порядок, описывающий документооборот в рамках исполнения бюджета. Для участников бюджетного процесса приказ № 50н дал очень гибкий механизм выполнения их функций (по распределению лимитов, по доведению) по сравнению с тем, что было раньше. Но, как оказалось, не все главные распорядители умеют использовать этот инструмент и в результате −  неумение добиться равномерности использования бюджетных средств и стремительное расходование средств в декабре и переходящие остатки. Некоторые министерства в декабре израсходовали 43%, 55% и даже 64% от годовых назначений. Этот вклад каждого министерства в рост инфляции будет анализироваться в Правительстве.
   В начале марта 2006 г. из 111 главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) только 39 распределили лимиты бюджетных обязательств на 50% годовых назначений, 27 ГРБС распределили лимиты бюджетных обязательств на 30%. Между тем, эти лимиты еще надо довести, под них надо заключить договоры, провести конкурсы.
   Каждый год отстаиваются права главных распорядителей, чтобы Минфин не согласовывал расходное расписание, чтобы сами ГРБС распределяли лимиты. Ограничены возможности финансирования только разделом и подразделом  и т.д. Права ГРБС постоянно расширяются. Повышена роль росписи главного распорядителя. ГРБС переданы права ведения управленческого учета. Вводится такой инструмент, как кассовый план, который будет строиться на основе прогнозов, представляемых главными распорядителями.
    Прав много, но оказывается, что нужно еще уметь пользоваться этими правами. Но не все оказались готовы к предоставленной им свободе. Бюджетный кодекс предполагает ведение кассового плана как инструмент управления ликвидностью счета. ГРБС в рамках Бюджетного кодекса будут давать заявки под месячные объемы. Главные администраторы доходов будут давать свои заявки. Все это делается не только для того, чтобы эффективно управлять финансами на уровне ведомств, но и для того, чтобы эффективно управлять ликвидностью счета, управлять финансами на уровне Минфина.
   Если ведомство подает необоснованную заявку, получает деньги, но ничего не происходит, деньги не работают, то все неправомерные затраты (например, связанные с обслуживанием займов) будут перекладываться на виновных ГРБС. Эффективность должна быть от начала и до конца, от сметы и до финансовых ресурсов.
   Многие направления бюджетных реформ должны поддерживаться созданием современных информационных технологий. Одним из важных элементов является система электронного документооборота и на ее внедрение необходимо направить все усилия.
   В 2005 г. в Федеральном казначействе было создано программное обеспечение системы электронного документооборота с применением средств электронной цифровой подписи. Эти программные средства внедряются сегодня у многих участников бюджетного процесса. Разработана система удостоверяющих центров, крупнейшая в стране, позволяющая работать с электронной подписью. Где бы подпись не производилась, она всегда будет зарегистрирована, однозначна. Это позволяет работать в системе электронного документооборота в масштабе всей страны.
    В целом система электронного документооборота предъявляет очень низкие требования к тем, кто участвует в ней не со стороны казначейства, а со стороны внешних пользователей. Всего и нужно – компьютер, модем и телефонная линия. Федеральное казначейство бесплатно обслуживает эту систему, бесплатно устанавливает, понимая, что без этого участники бюджетного процесса не смогут выполнять свои функции.
    В настоящее время многие главные распорядители, почувствовав прелесть работы в электронном формате, стали просить разрешение использовать в системе бухгалтерского учета те документы, которые пришли с электронной цифровой подписью. Следует, по нашему мнению, вносить изменения в нормативные документы, чтобы использование электронного формата узаконить.
   Одним из направлений бюджетной реформы было создание возможности для безусловного исполнения принятых от имени публичных образований расходных обязательств. В этом направлении проделана огромная работа, в том числе в рамках Федерального закона № 122-ФЗ, а теперь и Федерального закона № 199-ФЗ.
   С начала этого года вступил в силу закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс и закон об исполнительном производстве». Этот закон в соответствии с принципом единства бюджетной системы установил единый порядок исполнения судебных актов по искам к бюджетной системе Российской Федерации. В законе содержится ряд новаций, о которых необходимо знать финансистам  и бухгалтерам: четкие требования к документам, представляемым на исполнение; исполнение обязательств из судебного акта в объеме доведенных лимитов бюджетных обязательств и т.д. Чрезвычайно важно то, что внебюджетные средства, находящиеся в распоряжении бюджетных учреждений, также подключаются к исполнению судебных актов. Следует также иметь в виду, что закон не уполномочивает органы Федерального казначейства давать правовую оценку исполнительным документам по денежным обязательствам получателей бюджетных средств. С другой стороны, закон дает право Федеральному казначейству приостанавливать операции на лицевых счетах, если должник не исполнил денежные обязательства в течение трехмесячного срока (раньше было 2 месяца). Если должник в течение 3 месяцев не исполнил судебный акт, приостанавливается все движение по счету. Это – дополнительная гарантия исполнения судебных решений.
   Судебное решение не может отменить ни Федеральное казначейство, ни министр финансов. Только суд может принять соответствующее решение. Следует отметить, что в Министерство финансов недавно пришел документ от Президента страны, в котором содержится указание на необходимость безусловного исполнения судебных актов.
   С первого января 2006 г. вступил в силу закон, регулирующий отношения, связанные с размещением заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд в целях эффективного использования средств бюджета и внебюджетных источников.
   Как показала практика его правоприменения за первые месяцы, реализация этого закона не обходится без возникновения проблем. Закон не учитывает сложившиеся в системе отношения между участниками бюджетного процесса. Закон использует понятие «органы власти» и таким образом исключает из числа участников бюджетного процесса главных распорядителей бюджетных средств, не являющихся органами власти (Большой театр, РАН и т.д.). Закон не определил механизм передачи полномочий при осуществлении государственных (муниципальных) поставок. В результате, как показывает практика, одни получатели бюджетных средств действуют, не имея соответствующих полномочий, и создают условия для признания судом заключенных ими контрактов недействительными. Другие ГРБС занимают выжидательную позицию, в лучшем случае шлют обращения в разные инстанции. При этом и те, и другие ставят под угрозу исполнение бюджета 2006 г. в части размещения заказов на поставку товаров, работ, услуг.
   По нашему мнению, необходимо срочно решить вопрос о передаче полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств федерального бюджета. Что передавать – это право главных распорядителей. Закон здесь предоставляет большие возможности. Но ответственность за соблюдение закона все равно ложится на главного распорядителя или федеральный орган исполнительной власти.
   Что касается Федерального казначейства, то к его полномочиям в этом вопросе относится лишь санкционирование оплаты обязательств уже возникших вследствие исполнения заключенных договоров. Правильно заключены договоры или неправильно – определять это права у Казначейства нет.
   Вопрос о закупках для государственных нужд является важнейшим звеном в управлении государственными финансами. По решению Правительства РФ Федеральное казначейство стало уполномоченным органом по ведению реестра госконтрактов. Сейчас готовится постановление Правительства, подготовлена и одобрена в Министерстве финансов концепция работы по ведению госконтрактов. Надо сделать так, чтобы реестр госконтрактов стал инструментом не только для рынка поставщиков услуг, но чтобы внедрить в этот реестр еще и бюджетные показатели (коды классификации, главные распорядители и т.д.), чтобы было удобно обеспечивать среднесрочное бюджетирование.
   В заключение следует напомнить, что реформы в бюджетном секторе реализуются кропотливым трудом бухгалтеров, финансистов. Без их труда и упорства все реформы были бы пустым звуком. Нужно поэтому дорожить работниками экономических, финансовых, бухгалтерских служб и создавать все необходимые условия для их работы. Это − необходимое условие эффективного функционирования всей финансовой системы.